1. Бюджетная система, ее структура и назначение.
Бюджетная система – основанная на экономических отношениях и юридических
нормах совокупность всех видов бюджетов в стране, имеющих между собой
установленные законом взаимоотношения.
Единство бюджетной системы основано на взаимодействии
бюджетов всех уровней, осуществляемом через использование регулирующих доходных
источников, создание целевых и региональных бюджетных фондов, их частичное
перераспределение. Это единство реализуется через единую социально -
экономическую, включая налоговую, политику.
Бюджетная структура — основанная на экономических отношениях и юридических
нормах совокупность всех видов бюджетов в стране. Главный документ в построении
бюджетной системы – Конституция РФ. По ней существуют 2 вида государств:
а). Унитарное;
б). Федеративное.
Унитарное государство имеет 2 уровня:
1). Общий;
2). Местный.
Российская Федерация — федеративное государство,
имеющее 3 звена.
Кроме Конституции, существует в РФ закон, который
определяет бюджетное устройство страны.
I уровень – Центральный
бюджет (находится в Москве).
II уровень – Региональные бюджеты (республики, области,
края, Москва, Санкт - Петербург).
III уровень – Местные бюджеты (города, района, сельского
населенного пункта и т.п.).
Кроме Конституции РФ и Закона о бюджетном устройстве
принимается ежегодно Закон о бюджете на текущий год.
2. Бюджетное регулирование – система перераспределения денежных средств,
состоящая в передаче части ресурсов вышестоящего бюджета нижестоящему в целях
сбалансированности.
К механизму регулирования относятся:
– субсидии;
– субвенции;
– регулирующие доходные источники.
СУБСИДИЯ
– часть общих государственных налоговых доходов, которые поступают в
распоряжение вышестоящих бюджетов и передаваемых нижестоящим бюджетам в порядке
перераспределения (особая форма связи между отдельными звеньями федеральной
системы).
Субсидии бывают:
а). целевыми (определяется цель);
б). универсальными (без указаний).
Субсидии могут иметь как одноразовый характер, так и
срочный (от слова "срок”) характер.
СУБВЕНЦИЯ
– часть фиксированного объема государственных средств, которые выделяются
нижестоящим бюджетам для финансирования их расходов.
Регулирующие доходные источники.
Доходы делятся на:
1). закрепленные (заранее закреплены);
2) регулирующие (прийдут позже).
Закрепленные доходы — это доходы, которые полностью или частично
передаются в определенный вид бюджета (22 % налога на прибыль направляется в
местные органы власти).
Регулирующие доходы — это доходы, которые идут для подкрепления
нижестоящего бюджета, соблюдая субординацию.
Перечень закрепленных и регулирующих доходов
фиксируется специальными налоговыми законодательствами и кодексами.
БЮДЖЕТНАЯ
СБАЛАНСИРОВАННОСТЬ.
Бюджетная система считается сбалансированной по
вертикали, если объем поступлений в совокупных бюджетах на каждом уровне
власти в целом достаточен для осуществления их функций. Горизонтальная сбалансированность
– общее соответствие доходов и расходов в бюджетах отдельных регионов и
территорий на соответствующих уровнях власти.
Достижение вертикальной сбалансированности – I этап
общей сбалансированности, а достижение горизонтальной сбалансированности – II
этап горизонтального выравнивания, которое осуществляется с помощью
трансфертов.
Трансферт
– бюджетные отчисления (помощь), которую получают регионы, где доход на одного
человека ниже среднего по РФ.
Формула расчета потребностей регионов в централизованной
помощи.
, где
Т – сумма
трансферта по региону.
СБД –
средний по всем регионам бюджетный доход на душу населения.
ДБР –
душевой бюджетный доход по данному региону.
НР –
численность населения региона.
К –
поправочный коэффициент, который рассчитывается по следующей формуле:
Рассчитанные по этой формуле абсолютные суммы
трансфертов перечисляются из вышестоящих бюджетов в данный регион. Результаты
применения всех форм этого выравнивания неоднозначны:
а). не удалось добиться реального выравнивания
(например, Татарстан, Башкортостан, Якутия и т.п. не платят в Федеральный
бюджет, а количество нуждающихся возрастает);
б). результаты неоднозначны из-за "расползания” особых
бюджетных режимов (финансирование республик Коми, содержание СЭЗ в Ингушетии);
в). сама формула имеет недостатки и требует доработки.
ПРОБЛЕМЫ РФ В МЕЖБюджетных
ОТНОШЕНИЯХ:
проблема № 1 – До сих
пор имеет место несогласованность финансовых полномочий бюджетов разных уровней
и обеспечения, их полномочий и доходов
проблема № 2 – Слабая налоговая база территориальных бюджетов.
проблема № 3 – Неопределенность в перераспределительной политике.
Проблема
№ 1 (несогласованность)
проявляется в том, что решение Федерального правительства об изменении доходной
части бюджетов не проводится в соответствии с расходной частью. Начиная с 1992
года такие расходы, как рост зарплаты работников бюджетной сферы, содержание
транспорта, доплата на продукты питания возможны были только на местах,
доходов не было. НДС был снижен с 28 % до 20 %, что снизило и доходы
территориальных бюджетов и обращения регионов к Федеральному правительству за
помощью. Политика "спихивания доходов” продолжается до сих пор. Например, на
регионы были переложены осуществление Федеральных программ, дотирование Агро -
промышленного комплекса (АПК), транспорта, содержание объектов системы
санэпидемстанций и содержание служб МВД в некоторых регионах. Этот процесс
носит хаотический характер.
Проблема
№ 2 (слабая налоговая база
территориальных бюджетов) связана с высоким уровнем регулируемых доходов по
сравнению с закрепленными. Размеры отчислений устанавливаются местными органами
власти, для областей – Минфин, для городов и районов – городские (районные)
финуправления. До 1992 года подоходный налог, налог на прибыль, НДС являлись
регулируемыми налогами, а в 1992 году –
подоходный налог закреплен за бюджетами среднего уровня. В 1994 году в качестве
регулируемых налогов были использованы акцизы.
В целом удельный вес закрепленных налогов равен 26, 5
%, что свидетельствует о слабости налоговой базы территориальных бюджетов и
зависимости местных органов от вышестоящих.
Проблема
№ 3 (неопределенность) связана с
отсутствием продуманных критериев предоставления финансовой помощи территориям.
По данным исследования:
– дотации в расчете на душу населения были выше у
территорий с низкими показателями выпуска продукции на душу населения;
– дотации были значительны у территорий с высоким
уровнем зарплаты;
– дотации были выше у менее урбанизированных
территорий с меньшей степенью и
количеством населения.
Это говорит о том, что существует выравнивание
возможностей и антивыравнивающая тенденция.
Таким образом, межбюджетные отношения строятся на
централизованном утверждении бюджетов нижестоящих уровней вышестоящими.
Такая политика ориентирует территории на выбивание
более высоких нормативов. Вышестоящие органы превращаются в "вершителя судьбы”,
что составляет основу для коррупции. В этой ситуации необходимо расширять права
местных органов власти, чтобы у последних были свои налоги 3-ех основных групп:
1) налоги, которые играют основную роль(
а). прямые:
– поимущественный;
– поземельный;
– промысловый;
б). косвенные:
– налог на покупки;
– акцизы на товары массового потребления);
2) налоги, которые устанавливаются центральными
властями в определенных процентах к государственным, собираемым на территории
местных органов.
3) прочие местные налоги:
– налоги на владельцев автотранспорта;
– лицензирование деятельности.
Местных налогов в мире много. Например, в Англии – 1
местный налог, а в Бельгии – 100.
Неналоговые доходы, поступления от которых находятся в
местных органах власти:
– сдача в аренду и продажа земли;
– сдача в аренду лесных массивов;
– прочие поступления.
На налоговые и неналоговые доходы приходится примерно
60 – 70 % в местных бюджетах.
Формула выравнивания:
Для подсчета потребностей необходимо определить
перечень услуг, за которые несут ответственность местные органы власти
(образование, престарелые. инвалиды, милиция, пожарные, содержание дорог и
т.п.).
Доходы –
производная от налоговой базы.
МЕХАНИЗМ БЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В 1996 ГОДУ.
В бюджете были реализованы некоторые перспективы,
которые были не реализованы за предыдущих 4 года.
Существуют следующие системы межбюджетных отношений:
1 – подоходная (определяются налоги, которые зачисляются в
Федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации; нормативы и ставки,
зачисляемые в бюджеты субъектов Федерации). С 1996 года на 3 года
устанавливаются стабильные ставки и нормативы отчислений от соответствующих
Федеральных налогов и доходов в пользу бюджетов субъектов Федерации:
а). 50 % акцизов на ликеро - водочные изделия,
производимые на территории РФ;
б). 100 % акцизов по остальным товарам, кроме
направляемым в вышестоящий бюджет;
в). 22 % налога на прибыль;
г). 90 % подоходного налога с физических лиц.
2 – фонд
финансовой поддержки субъектов Федерации (формируется в размере 15 % от всех сумм налоговых
поступлений Федерального бюджета, включая экспортные пошлины)
3 – перечисление
трансфертов из Фонда Федеральной поддержки регионов (осуществляется ежемесячно, исходя из фактических
налоговых поступлений с учетом соответствующих корректировок. При этом
намечается производить зачет сумм, причитающихся регионам из Фонда, за счет
поступлений на соответствующую территорию НДС в пределах установленной доли
(тем самым сокращаются встречные потоки).
4 – осуществление
возмещения в полном объеме за счет Федерального бюджета не всего того налога на добавленную стоимость, а
части , которая выплачивается при экспорте (780 млрд. руб.). В 1995 году
трансфертными платежами пользовались 78 из 89 субъектов, а в 1996 году – 75
субъектов.
2 вида нуждающихся территорий:
а). регионы, которые нуждаются в поддержке;
б). регионы, которые особо нуждаются в поддержке.
Общая сумма финансирования по трансфертным платежам
составит 58, 6 трлн. руб. Расходы из Федерального бюджета будут перечисляться в
бюджеты субъектов Федерации по 2-ум каналам:
1 канал – в виде субвенций, которые будут направляться
на финансирование федеральных программ, затраты федерального характера (их
назначение заключается в выравнивании социально - экономического развития).
2 канал – в виде трансфертов, которые предназначены
для оказания текущей финансовой помощи. Их задача – покрыть минимально
обоснованные расходы.
ПРОБЛЕМЫ БЮДЖЕТОВ.
I.
НЕПЛАТЕЖИ. Эта проблема возникла
вследствие недостатка оборотных средств, который произошел из-за:
– установления либерального ценообразования;
– прекращения
выдачи предприятиями друг другу коммерческих кредитов;
– отмены платежных и расчетных кредитов;
– либерализации цен, которая прошла на фоне разрыва
межотраслевых связей;
– неэффективности производства.
В 1992 году Геращенко предложил провести:
а).
взаимозачеты (из-за нехватки денег);
б).
увеличение темпов роста денежной массы (что привело к инфляции);
в). ввести
казначейские векселя, которые выдавались Минфином предприятиям (эти векселя
заменяли наличные деньги, завершая свое существование осуществив 5 - 6 ступеней
оборота);
г). выпуск
банками собственных векселей (ими можно было расплачиваться с
сельскохозяйственными предприятиями. Наиболее яркий пример – векселя
Тверьуниверсалбанка, с помощью которых рассчитывалось более 2 000 предприятий);
д). с 1993
года неплатежи оформить как коммерческий кредит.
Проблема неплатежей решалась до недавнего времени
выпуском эмиссии дополнительных
платежных средств.
II.
ЗАДОЛЖЕННОСТЬ ПО ЗАРПЛАТЕ. Не
выплачивалась по следующим причинам:
1). нет денег;
2). умышленно деньги проворачиваются в коммерческих
структурах;
3). наличие нескольких расчетных счетов;
4). бюджеты не добирают средств.
Все это привело к тому, что Президент лично занялся
этой проблемой. В результате, выплатили часть задолженности (но не всей),
чиновники стали получать зарплату после рабочих.
Здесь основная проблема – какую концепцию принять
бюджету? На 1 месте – фискал вместо упора на экономическую функцию
(регулирующую и стимулирующую) – это в плане расходов. В плане доходов –
"клепать” дыры или разрабатывать приоритеты, чтобы этих дыр не было.
III. НЕДОСТАТКИ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ. Их мы пытаемся решить с помощью налогового кодекса.
Но его необходимо
во - первых,
упростить;
во - вторых,
снизить количество налогов вообще и ограничить местное "налоготворчество”;
в - третьих,
объединить некоторые налоги и взносы в один налог.
IV.
НЕТ РАЗДЕЛЕНИЯ В ПОЛНОМОЧИЯХ МЕЖДУ ЦЕНТРОМ И МЕСТАМИ. Это необходимо для того. чтобы межбюджетные отношения
строились должным образом. Здесь есть определенные идеи.
Одна из них: стране необходим мощный центр, который должен взять на себя
главные направления жизнедеятельности государства: энергетика, транспорт,
оборона, использование стратегических ресурсов. Со всем остальным должны
справляться местные власти.
Бюджеты должны быть построены на принципе бюджетного
федерализма, т.е. в соответствии с Федеральным устройством и теоретически
должен быть не одноканальной, а трехканальной системой отчислений дохода.
|